El marco del Estado Social de Derecho implica necesariamente, para lograr soluciones justas y equitativas, la injerencia del Estado en las actividades económicas y mercantiles de los particulares. A esa intrusión se le ha denominado intervención estatal.
La doctrina jurídico-pública de todos los países está intentando hace ya algunos años delimitar en toda su extensión el verdadero significado del intervencionismo público en el campo de la economía. El impacto que el intervencionismo económico del Estado ha causado en la sistemática tradicional del Derecho Público ha sido señalado dentro y fuera de nuestras fronteras[1].
La delimitación de este nuevo tipo de actividad administrativa, los problemas planteados por su régimen jurídico, la novedad y la magnitud de protagonismo administrativo en el proceso económico fueron las causas de un estudio al que fue sometida la actividad social de la Administración, en especial sus servicios económicos.
La intervención ha sido definida como cualquier forma de injerencia de la Administración en la actividad de los particulares[2]. Esta figura engloba distintas formas reincidencia del Estado sobre la economía. En cada momento histórico suele asociarse la intervención a la técnica más característica del ejercicio del poder Público en el campo económico: dirigismo, planificación, servicio público, empresa pública, supervisión. Técnicas dispares de intervención, caracterizadas cada una de ellas por su distinta intensidad (publicatio) y por los diversos efectos que producen sobre el mercado y en general sobre el sistema económico, dejando un mayor margen de libertad al sector privado.
Implica amplitud en cuanto a las formas de injerencia del Estado en la libertad de empresa de los ciudadanos. La intervención puede darse por cualquier medida que la Administración decida tomar. Es justamente esa amplitud lo que ha hecho que a la intervención se le vea con cierto recelo, y que un grupo de autores[3], prefieran en la actualidad utilizar el concepto más restringido de regulación.
Como advierte Rivero Ortega[4], la elección de palabras no pareciera trivial, no parte de pura retórica. Se aboga actualmente por una restricción del empleo del término intervencionismo, que se suele asociar a un protagonismo excesivo del sector público en la economía. Por tanto, la doctrina prefiere utilizar el concepto de regulación, que remite a varias ideas: ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines, o determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una persona.
Jurídicamente hablando, la regulación se asocia a la liberalización de la economía, la creación de autoridades administrativas independientes, llamados entes reguladores, y la nítida separación de la iniciativa económica en el mercado de las decisiones pretendidamente neutrales de fijación de reglas, control de su cumplimiento y solución de conflictos planteados en su interpretación y aplicación.
La regulación, conocida como la capacidad y necesidad del estado de dictar un conjunto de disposiciones en la capacidad y necesidad del Estado de dictar un conjunto de disposiciones a las que se incorporan objetivos económicos, políticos y sociales acordes con los postulados del Estado Social[5], es entonces el nuevo paradigma del intervencionismo público sobre la economía, ya que el protagonismo que en otras épocas históricas correspondía a la planificación, al servicio público o a la empresa pública, aunque hay que aclarar que estas técnicas no han desaparecido del abanico de posibilidades de intervención del Estado sobre las actividades mercantiles privadas de los ciudadanos.
Por tanto, pareciera más consecuente con la libertad económica el concepto de regulación económica, y no el de intervención económica, ya que en definitiva lo importante es que exista ese necesario equilibrio entre la injerencia estatal y la libertad de los ciudadanos, que exista una racionalización de la intervención del Estado en la economía, y no una injerencia desproporcionada.
La policía administrativa es una de las cuatro formas clásicas de la actividad administrativa junto con el servicio público, el fomento y la gestión económica del Estado.
A la policía administrativa se le ha definido como aquella actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos[6].
La finalidad de la policía es el resguardo del orden público. Es el orden público entonces el que justifica las medidas de policía, por medio del cual se permite a la Administración la limitación de derechos particulares[7]. Sin embargo, modernamente se afirma que la Administración se encuentra legitimada para limitar coactivamente las actividades de los particulares cuando el interés público lo exija, y no solamente debido al orden público, que era entendido como el estado opuesto al desorden.
La Administración Pública, en su condición de policía, cuando verifica que un particular realiza una practica contraria al interés general, en nuestro caso una actuación contraria a la libre competencia, siempre que la Ley le otorgue la potestad, podrá aquella ejercer coactivamente una actividad de restricción de esa actuación contraria al interés general.
La policía administrativa se hace particularmente dinámica en materia económica. Ya hemos dicho que el Estado Social busca el bienestar de los ciudadanos, y debe hacerlo controlando que los agentes económicos tengan una relación de igualdad entre ellos, respetando por supuesto, las diferencias naturales de mercado, de musculatura corporativa y formas de oferta de sus bienes o servicios. El Estado regula la actividad económica mediante lineamientos, y si estos no son acatados, el Estado obliga a su definitivo sometimiento a esas directrices.
El orden público económico atiende a los postulados imperativos conforma a los cuales el Estado interviene en la economía, ahormándola[8] en atención a la realidad social, y en función entonces, del interés general, la Administración económica determinará, en cada caso, que manifestaciones de la iniciativa económica privada resultan contrarias a tal orden público económico.
De esta manera, el Estado crea entes reguladores que se encargan de dictar los lineamientos económicos a los cuales hemos hecho referencia, y velar por su cumplimiento, incluso mediante la coacción, a través de prohibiciones, limitaciones y consiguientes sanciones[9].
Así, en Venezuela encontramos a la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, el Instituto Nacional de Protección al Consumidor y al Usuario, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, la Superintendencia de Seguros, la Comisión nacional de Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de Valores, entre muchos otros. Todos esos órganos y entes tienen competencia para fomentar la actividad económica que cada de una de ellas regula, pero, también tienen plena potestad para sancionar el incumplimiento de las normas particulares de cada sector, e incluso, pueden llegar a coaccionar de tal manera, que obliguen a un dar, hacer o no hacer determinado, con la finalidad de cuidar el libre ejercicio de las diversas actividades sectoriales.
[1] CARRO José Luís (1973). Aproximación jurídica al concepto de intervencionismo económico. En Revista Española de Derecho Administrativo. Número 3. (CD-ROM) Madrid. Editorial Civitas.
[2] VILLAR PALASÍ José Luís (1964). La intervención administrativa en la industria. Madrid. Instituto de Estudios Políticos. Pág. 31.
[3] Entre ellos: RIVERO ORTEGA (2001). Ob. Cit. Pág. 22-23; FERNÁNDEZ Pablo (1992). Las funciones del principio de unidad de mercado en la jurisprudencia constitucional. En Revista Española de Derecho Administrativo Número 73 (CD-ROM). Madrid. Editorial Civitas; DELPIAZZO Carlos E. (2004). Los Derechos Constitucionales y la Libertad Económica. En VIII Jornadas… Ob. Cit. Tomo I. Pág. 68 y siguientes; BADELL MADRID Rafael (2005). Fundamentos Jurídicos de la Regulación Económica. En VIII Jornadas… Ob. Cit. Tomo II. Pág. 39 y siguientes; FERRER Juan de la Cruz (2005). Fundamentos Jurídicos de la Regulación Económica: el modelo de la Unión Europea. En VIII Jornadas… Ob. Cit. Tomo II. Pág. 39 y siguientes; ARIÑO ORTIZ Gaspar (1996). Regulación Económica. Teoría y Práctica de la regulación para la Competencia. Buenos Aires. Editorial Abaco de Rodolfo Depalma. Pág. 41 y siguientes.
[4] RIVERO ORTEGA (2001). Ob. Cit. Pág. 22.
[5] PESCI-FELTRI SCASSELLATTI Flavia (1998). La Libre Competencia en el Desarrollo de la Intervención Estatal en la Economía. En Revista de Derecho Administrativo. Número 4. Caracas. Editorial Sherwood. Pág. 231.
[6] GARRIDO FALLA Fernando (1973). Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Madrid. Estudios de Derecho Políticos. Pág. 161.
[7] GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo, FERNÁNDEZ Tomás Ramón (2004). Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. (9na Ed.). Madrid. Editorial Civitas. Pág. 107.
[8] HERNÁNDEZ G. (2004b) Ob. Cit. Pág. 193.
[9] CÁRDENAS PERDOMO Orlando (1997). Libre Competencia, Orden Público y Actividad de Policía. En Revista de Derecho Internacional Económico. Volumen 2, número 1. Primer semestre de 1997. Caracas. Pág. 5. Algunos, como José Ignacio HERNÁNDEZ se oponen al uso de la figura de la policía administrativa, por considerarla limitativa de derechos ciudadanos, y prefieren utilizar las figuras de ordenación y limitación económica. HERNÁNDEZ G. (2004b) Ob. Cit. Pág. 195. Sin embargo, no coincidimos en esa tesis, por cuanto no vemos diferencia sustancial entre esos términos. Quizás la tendencia de restringir al mínimo posible la intervención del Estado en la economía, tal como en España lo propugna ARIÑO ORTIZ (1996), conlleve a buscar figuras que no suenen tan gravosas como la policía administrativa, pero en verdad, lo importante es que la Administración pública pueda obligar a los ciudadanos a cumplir con las normas de Derecho público en beneficio de la colectividad, y de todos los agentes económicos.
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